□ 周佑勇

建立健全行政裁量權基準制度，細化量化裁量權標準，是黨的十八大以來黨中央、國務院作出的重大決策部署，也是深入推進依法行政、規范行政裁量權的實際需要。近日，國務院辦公廳印發《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（以下簡稱《意見》），對行政裁量權基準制定和管理的總體要求、制定職權職責、基準內容、制定程序、管理和保障作出全面、系統性規定，為統一規范行政裁量權基準制度建設提供了基本遵循和指引，對于深入貫徹習近平法治思想，全面推進法治政府建設，必將產生重大而又深遠的影響。

《意見》是統一規范行政裁量權基準制度建設的現實需求。行政裁量權基準，是近年來伴隨著裁量權治理轉型而在我國執法實踐中逐步建立起來的一種新興制度，旨在通過細化量化行政裁量權的具體行使標準來實現對裁量權的自我規制。作為一種執法實踐創新，行政裁量權基準植根于中國本土實踐，凝聚了地方基層執法者的智慧，并“自下而上”、迅速成為中國法治推進中最具價值和生命力的一種新型裁量治理模式。同時，行政裁量權基準作為一種特殊的規則之治，融合在自律與他律之間，平衡于拘束與裁量之間，以其特有的結構功能優勢防止了行政裁量權的濫用，實現了行政裁量的有效治理。

伴隨著行政裁量權基準在全國迅速發展，各地各部門對裁量權基準的制定亦存在著形式化、批發化的傾向，以及重復性甚至沖突性等問題，使得行政裁量權基準欠缺科學性、系統性，無法充分發揮行政裁量自身的內在價值與功能。針對這些問題，雖然各地各部門紛紛出臺指導行政裁量權基準制定的管理辦法，對本地區、本部門行政裁量權基準的制定進行統一規范，但仍存在基準制定主體不明確、制定程序不規范、裁量幅度不合理等問題，導致行政執法該嚴不嚴、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰等現象時有發生。為從國家層面統一規范行政裁量權基準的制定和管理，《意見》在吸收各地各部門裁量權基準制定經驗的基礎上，形成了一部全面、系統的指導性文件，提出了制定裁量權基準銜接和協調的要求，回應了我國執法實踐對進一步推進行政裁量權基準制度建設的現實需求。

《意見》為行政裁量權基準制度建設提供統一的規范基礎。針對實踐中大量涌現的行政裁量權基準及其存在的問題，《意見》以統一規范行政裁量權基準為主要任務，從多方面進一步推進行政裁量權基準制度的科學化構建和法治化建設。在統一基準的形式和內容上，針對理論和實務中所使用的“裁量基準”“裁量標準”“自由裁量權基準”等不同范疇及其認識分歧，《意見》明確將其統一表述為“行政裁量權基準”，統一界定為是“對法律、法規、規章中的原則性規定或者具有一定彈性的執法權限、裁量幅度等內容進行細化量化，以特定形式向社會公布并施行的具體執法尺度和標準”。在統一基準的制定與管理方面，《意見》不僅高度關注基準制定的權限和程序等核心性問題，還明確提出因“可能出現明顯不當、顯示公平”和“客觀情況發生變化”而需要對基準進行修改和完善的動態管理。

從規范行政裁量權基準的類型看，目前實踐中既有各地各部門制定的具體行政裁量權基準，也有指導制定具體行政裁量權基準的文件。從具體行政裁量權基準規范的行為種類看，行政裁量權基準大多是對行政處罰行為予以規范，但也有多地對行政許可、行政強制、行政確認、行政征收、行政給付等裁量權基準作了規定。針對實踐中行政裁量權基準呈現出多種類、多領域、多層次的發展態勢，《意見》對制定各類行政裁量權基準的權限、程序等提出了總體性要求，同時又對行政處罰、行政許可、行政征收征用等8種類型的裁量權基準分別作出具體規定，實現了基準制定總與分的統一。

以《意見》為指引，進一步推進行政裁量權基準的法治化建設?！兑庖姟肥堑谝徊恐醒雽用娼y一規范行政裁量權基準制定的綱領性文件，標志著我國行政裁量權基準的法治化建設進入到一個新的發展階段。目前，31個?。▍^、市）均出臺了裁量權基準管理辦法，涵蓋了對多種具體行政裁量權基準的規制，地方政府出臺的具體行政裁量權基準數量約5200個。在《意見》出臺后，各地各部門必須以《意見》為依據對各級行政裁量權基準管理辦法和各類具體行政裁量權基準進行全面清理，兩類文件的內容和條款均不得與《意見》相抵觸。以《意見》為“根本依據”全面清理和修訂行政裁量權基準和管理辦法，建構起以《意見》為統領的統一、協調的行政裁量權基準治理的規范體系。

制度的生命力在于執行。為確?！兑庖姟氛嬲l揮推進行政裁量權基準制度建設的有效性，必須強化對行政裁量權基準的執行監督。這可以通過《意見》設定的專門監管措施來實施，也可以將行政裁量權基準納入常規性行政執法來監管，一體推進對行政裁量權基準的執行監督。主要措施有：一是報備與審查。具有裁量權基準制定權限的行政機關根據工作需要依法制定行政裁量權基準，需要根據發布裁量權基準的文本性質，具體屬于規章或規范性文件，分別進行備案接受監督。備案審查機關不僅要對裁量權基準的合法性進行審查，也要對其是否符合上級機關裁量權基準進行審查。二是將裁量權基準納入日常行政執法活動，如將裁量權基準內容嵌入行政執法信息，通過內部和外部監督機制來實施執行監督。三是建立裁量權基準執行考核機制，通過行政執法評議考核將裁量權基準的執行情況作為對地方政府、政府部門及領導干部考核的重要內容。

（作者系中共中央黨校（國家行政學院）政法部主任、教授）